一、问题的提出

党的十八大以来，具有中国特色的社会治理理论不断丰富和发展。党的十八大提出“构建中国特色社会主义社会管理体系”,党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”“加快形成科学有效的社会治理体制”，党的十八届四中全会指出“提高社会治理法治化水平”，党的十八届五中全会提出“构建共建共享的社会治理格局”，党的十九大要求“打造共建共治共享的社会治理格局”，体现了我国对构建现代国家治理体系、提升社会治理水平的认识和实践不断深化、逐渐完善。长期以来，流动人口管理体制机制滞后始终是我国人口流动中的重要问题之一。作为社会治理现代化的重要组成部分，现代流动人口治理体系的建构是推进国家治理体系和治理能力现代化、提升社会治理水平的重要内容。

流动人口治理是社会经济发展的必然趋势。国家卫生健康委员会预测，2030年我国城镇化率将达到70%，约有2.3 亿人从农村转移到城镇，流动迁移人口总量将由2014年2.54 亿人上升至3.1 亿人。[1]随着人口的大量移动，从流动人口管理转向流动人口治理，是构建共建共治共享社会治理格局的重要体现，是转变政府职能、提升国家治理能力的迫切需要。流动人口治理，即党委政府、企事业单位、社会组织及流动人口等各类主体在生育、教育、就业、医疗、养老等管理服务中运用社会化、法治化及信息化等方式维护和保障流动人口权益，提升流动人口公平享受公共服务水平，实现流动人口全面发展的过程。流动人口治理与流动人口管理的内涵有三个显著区别：

首先，流动人口治理体现多元主体的理念，彰显参与意识。流动人口治理强调包括政府在内的多元主体，这意味着转变原有模式中单纯强制灌输方式，强调流动人口以及其他治理主体对人口管理的理念、方式和方法以及相应政策的“认同”乃至“内化”，进而在明确自身权利和义务前提下，通过协商协调，逐步改变个人对行为的结果预期和做出新的行为选择，最终实现人人尽责、人人共享、共建共治共享的流动人口治理格局。

其次，流动人口治理体现政府角色的转变，突出主责意识。政府从传统自上而下的行政干预角色转变为推动并扶持流动人口治理运行的行动者，即：政府通过完善职能，优化中央和地方流动人口治理结构，并实现流动人口基本公共服务全覆盖；培育流动人口治理的社会自治能力，构筑和加大流动人口发展治理的社会基础；建立和完善国家和地方相关法律法规；加强流动人口管理政策创新以及完善流动人口治理机制等。

最后，流动人口治理体现规则准则的作用，明确风险意识。流动人口治理强调运用社会化、法治化、智能化和专业化方式，以协调性、制度化的方式明确各治理主体的责权利，解决和化解流动人口治理中出现的问题和矛盾，并将预警和应对流动人口发展风险、满足流动人口发展需求和实现流动人口全面发展作为治理的终极目标。

二、当前流动人口治理面临的主要问题

自古以来，中国就是一个人口大国。历朝历代探索出了井田制、连坐制度、保甲制度、黄册制度等管理制度，最大限度控制人口流动，维持国家稳定和社会秩序。新中国建立后，随着户籍制度逐步建立，人口管理呈城乡“二元”格局。改革开放以来，随着市场经济的不断深入，市场作用得到充分发挥，各类社会生产要素，特别是人口流动空前活跃，大量的农村流动人口涌入城市。大量流动人口给城市带来丰富低廉劳动力的同时，也带来一系列问题，如户籍及其衍生制度改革滞后带来人口有序流动受阻、市民化改革滞后蕴含社会冲突风险、公共服务供给不足制约普惠性公共服务供需脱节等，共建共治共享的流动人口治理格局还未形成。

（一）从治理主体来看，政府管理多、其他主体协作少

党的十九大报告指出：“要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。”目前流动人口管理中依然以政府全面管理为主，多元治理主体作用还没有充分发挥，社会组织、市场组织、社会公众、社区组织尤其是流动人口自组织的积极作用难以发挥。同时，流动人口自组织培育机制欠缺，参与社会治理的能力与意愿较弱、参与渠道较窄，在化解社会矛盾、提供社会服务、参与自治方面的作用非常有限。尽管近几年来出现了如“流动人口教育与行动研究中心”“新市民生活馆”“外来人口协会”“新市民亲情理事会”等开展流动人口自我管理、自我服务、自我教育的流动人口自治组织，对提升流动人口管理水平，促进社会融合起到了一定的作用，但总体来说，其作用发挥十分有限，流动人口参与度小、协同治理的成效并不明显。